Por Letícia Schroeder Micchelucci
A Portaria RFB nº 635/2025 inaugura um novo estágio de controle do Fisco sobre benefícios fiscais de ICMS classificados como onerosos, ao estabelecer um procedimento de habilitação cheio de requisitos perante a Receita Federal como condição para a fruição, no plano federal, de efeitos associados a tais incentivos. Editada no ambiente de transição para o novo modelo de tributação do consumo, com referências diretas à Emenda Constitucional nº 132/2023 e à Lei Complementar nº 214/2025, a Portaria busca disciplinar a habilitação dos titulares de benefícios onerosos de ICMS, com exigência de comprovação estruturada da onerosidade e da regularidade do incentivo ao longo do tempo.
A norma anuncia o objetivo de conferir rastreamento, padronização e verificabilidade à concessão e manutenção de benefícios, associando o reconhecimento administrativo a critérios objetivos de documentação e de avaliação de resultados econômicos. Embora esse movimento esteja alinhado ao discurso de simplificação e transparência do novo sistema, a forma como as condicionantes foram articuladas cria incompatibilidades relevantes com princípios de legalidade e segurança jurídica.
Elegibilidade, declaração de aptidão e efeitos práticos
O regime passa a privilegiar benefícios estaduais de natureza onerosa, concedidos por prazo certo e acompanhados de contrapartidas definidas, obrigando o contribuinte a comprovar a aderência do incentivo a tais atributos e a manter evidências atualizadas de sua efetiva implementação. Ganha relevo a chamada declaração de aptidão, cuja análise tende a se consolidar como marco definidor do destino do benefício perante a Administração Tributária Federal. O risco operacional relevante decorre da possibilidade de a avaliação ocorrer por benefício e não por contribuinte, com potenciais reflexos sistêmicos: uma decisão desfavorável inicial poderia irradiar efeitos para outros interessados no mesmo incentivo, independentemente das especificidades fáticas de cada empresa. Na prática, esse desenho funciona como um obstáculo prévio que condiciona o acesso ao fundo de compensação.
Riscos jurídicos e tensão com o sistema legal
Do ponto de vista jurídico, emergem indícios de extrapolação normativa caso a Portaria venha a restringir o alcance material de benefícios compensáveis, redefinir conceitos consolidados como o de “condição onerosa”, ou impor travas substanciais à compensação por ato infralegal. A compensação integra o sistema de extinção do crédito tributário e, embora dependa de disciplina legal específica, não pode ser esvaziada por barreiras administrativas desproporcionais que ultrapassem o caráter procedimental.
A coerência com a LC nº 214/2025 e com a EC nº 132/2023 exige que a regulamentação se mantenha no perímetro da delegação normativa, evitando que um ato administrativo redesenhe o regime de compensação ou estabeleça critérios de repercussão econômica (como geração de empregos, faturamento ou investimentos) de forma a inviabilizar, na prática, modelos legítimos de negócios. Havendo excesso, o contencioso — preventivo e repressivo — tende a se intensificar, inclusive com medidas destinadas a preservar expectativa dedireito e a coibir condicionantes materiais não previstas em lei.
Impactos empresariais e reconfiguração de compliance
O novo cenário exige governança reforçada e disciplinamento documental sobre a onerosidade dos incentivos: mapeamento minucioso dos atos concessivos e de renovação, organização de contrapartidas assumidas, métricas de resultados e manutenção da regularidade perante os entes estaduais. Preparação, prova e preservação de direitos
A orientação prática passa por três etapas principais: 1) a qualificação jurídica dos incentivos de ICMS à luz da onerosidade exigida, com consolidação de provas das contrapartidas e do atendimento de condições; 2) a construção de um apanhado probatório que evidencie a repercussão econômica do incentivo no contexto específico do contribuinte, com séries históricas, metodologias verificáveis e documentação que dialogue com os critérios de auditoria da Receita; 3) a preparação contenciosa preventiva, contemplando medidas para resguardar o direito de compensação, evitar consolidar precedentes administrativos desfavoráveis “por benefício” e estruturar um contencioso judicial contra condicionantes materiais que extrapolem o mandato regulatório.
Relação com a reforma tributária e parâmetros de previsibilidade
Embora inserida na transição para o IBS e para o novo arranjo de compensação federativa, a Portaria só se sustenta, do ponto de vista constitucional e legal, se respeitar a legalidade estrita, a segurança jurídica e a neutralidade prometidas pela reforma. Qualquer distanciamento desses pilares transforma o rito de habilitação em mecanismo de contenção material não previsto em lei, criando incerteza sistêmica sobre o gozo de direitos e comprometendo o equilíbrio competitivo que a transição deveria proteger.
O movimento regulatório representa um ponto de inflexão na gestão de incentivos de ICMS: não basta deter um benefício válido no plano estadual; é indispensável demonstrar, com robustez, sua onerosidade, regularidade e efeitos, em linguagem e padrão probatório compatíveis com a verificação federal. Ao mesmo tempo, é essencial refutar limites indevidos que convertam um procedimento em restrição material à compensação. A melhor resposta combina excelência documental, governança e prontidão contenciosa, preservando direitos enquanto se navega na transição para o novo sistema tributário.
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