Por Daniel Rocha de Lima, Vinícius Lazzaretti
O Fundo de compensação dos benefícios fiscais de ICMS (FCBF), instituído pelo art. 12 da EC 132/2023, foi concebido no contexto da reforma tributária com o propósito de mitigar os impactos da extinção definitiva do tributo estadual, e por consequência dos incentivos atualmente concedidos, conforme disposto no art. 129 da CF/1988, com a redação atribuída pela Emenda Constitucional.
A premissa básica, em termos gerais, é simples: a reforma federalizou a normatização da relação jurídica tributária, e visa extinguir a celebração de políticas econômicas através de renúncias fiscais, de modo que os recursos do fundo serão disponibilizados pela União aos contribuintes para compensar os prejuízos suportados.
Com vistas à pragmática tributária, entretanto, a amplitude objetiva dos benefícios abrangidos, dentro dos contornos atribuídos pela Lei Complementar n. 214/2025, pode passar perigosamente despercebida em meio às narrativas envoltas à reforma.
Para entender a sistemática de compensação instituída pela LC 214/2025 parece adequado desafiar conceitos que, usualmente, acabam sendo tratados como obviedades, a iniciar pelo objeto central da medida: o que são, afinal, os benefícios fiscais de ICMS?
Ainda que não possua um conceito objetivamente definido, em termos estritamente tributários verifica-se que o “benefício fiscal” é usualmente confundido com sua expressão econômica, isto é, da renúncia de receita que representam da perspectiva orçamentária[1].
Em uma isenção, por exemplo, o contribuinte é autorizado a zerar o ICMS devido em suas comercializações de mercadoria, mas será obrigado a estornar os créditos das entradas: quando a lei não permitir a manutenção desses créditos, portanto, a expressão econômica do benefício seria a diferença de ICMS sobre o valor agregado na operação do contribuinte isento.
Essa interpretação, no entanto, desconsidera que, ao tratar de tributos que não incidem sobre operações de um único contribuinte, mas sobre cadeias de circulação econômica de bens e serviços, os benefícios que decorrem de uma medida de desoneração nem sempre são percebidos em um olhar para operações isoladamente consideradas.
Essa compreensão já fora inclusive manifestada pela RFB em pronunciamentos envoltos à aplicabilidade do art. 30 da Lei n. 12.973/2014, em que buscaram afirmar que os benefícios fiscais de ICMS são difusos e produzem efeitos sobre o mercado como um todo, no intuito de afirmar a incidência de IRPJ e CSLL sobre os incentivos, em resposta ao entendimento firmado pelo STJ no julgamento do Tema 1.182 de recursos repetitivos[2].
Se a concepção redutiva dos benefícios fiscais às expressões econômicas isoladas fosse válida, não subsistiria, por exemplo, qualquer efetividade ao instrumento do “diferimento tributário”, que usualmente não promove redução efetiva na carga tributária.
Esse, entretanto, parece ter sido o conceito adotado pela LC 214/2025 ao condicionar o aproveitamento do FCBF ao requisito da “repercussão econômica”, critério que embora pareça ajustado, por conferir objetividade à compensação, ignora um fator relevante.
As diferentes políticas de desoneração fiscal e modalidades de benefícios existentes representam objetivos econômicos de muitas ordens diferentes: buscam atrair novos investimentos para uma região, modernizar parques industriais, gerar empregos qualificados ou reduzir o preço final de um produto essencial, tornando-o mais acessível e, consequentemente, aumentando sua demanda.
O benefício fiscal, nesse contexto, é uma engrenagem em função de um sistema, de modo que reduzir a análise do prejuízo ao simples cálculo de majoração do imposto é desconsiderar que a sua extinção produzirá efeitos sobre cada um dos aspectos da atividade empresarial que tenham sido favorecidos em alguma medida.
A maior “nota de corte” dos benefícios elegíveis à compensação do FCBF, no texto da LC 214/2025, se encontra paradoxalmente escondida em uma das premissas mais intuitivas a respeito da nova sistemática: para que haja compensação, afinal, é necessário que tenha havido prejuízo.
Isso porque, para além do requisito da onerosidade dos benefícios, foram sumariamente afastados da possibilidade de habilitação à utilização do FCBF os titulares dos benefícios fiscais que, nos termos do 2º- A do art. 3º da LC nº 160/2017, já estavam submetidos a uma redução progressiva até sua extinção definitiva.
Estão abrangidos por essa regra os benefícios fiscais destinados à: (i) manutenção ou incremento de atividades comerciais; (ii) operações interestaduais com produtos agropecuários e extrativos vegetais in natura; e (iii) manutenção ou incremento de atividades portuárias e aeroportuárias vinculadas ao comércio internacional.
Para fins de ilustrar a relevância desse dispositivo merecem destaque os notórios Tratamentos Tributários Diferenciados (TTDs) concedidos para estímulo das atividades de importação e exportação no Estado de Santa Catarina, conhecidos pelos números 409, 410 e 411.
Referidos instrumentos são os responsáveis pela relevância do comércio internacional em Santa Catarina, especialmente por concederem crédito presumido e diferimento de ICMS de modo a desonerar o desembaraço aduaneiro.
Embora a redução da carga tributária seja importante, o principal benefício ocasionado está no incremento da demanda que as margens favoráveis proporcionam às empresas beneficiárias, uma vez que sem o incentivo não faria sentido renunciar às vantagens logísticas que importar por postos aduaneiros dos principais estados do país representam.
O grande prejuízo da extinção desses benefícios, portanto, não é tributário: a procura por empresas comerciais importadoras ou trading companies de Santa Catarina será reduzida a ponto de colocar em jogo a própria subsistência desses modelos de negócio.
Os prejuízos serão incontestáveis e, mantendo-se o “estado de coisas” atual, possivelmente insuperáveis, uma vez que, no texto da reforma tributária, a extinção é acompanhada da vedação expressa e inédita à concessão de novos benefícios fiscais, eliminando a possibilidade de recomposição, substituição ou redesenho normativo ainda que as evidências econômicas, regionais e setoriais assim recomendem.
O resultado é a compressão da autonomia política dos Estados na gestão de assimetrias e estratégias de desenvolvimento, pois o mecanismo dos benefícios, antes calibrável conforme necessidades setoriais e territoriais, torna-se juridicamente indisponível.
O impacto da extinção dos benefícios fiscais precisa, portanto, ser conhecido, antevisto e compreendido de maneira estratégica pelos contribuintes: verifica-se, mais do que nunca, a necessidade de medidas para mobilizar as forças institucionais capazes de endereçar apropriadamente essas inconsistências, de maneira a construir uma transição que não ignore setores fundamentais da atividade econômica.
Outras Referências
GRANER, Fabio. Compensação de benefícios fiscais: regras preocupam empresas, e governo avalia ajustes. JOTA, São Paulo, 17 jun. 2024. Disponível em: https://www.jota.info/tributos/compensacao-de-beneficios-fiscais-regras-preocupam-empresas-e-governo-avalia-ajustes.
BONFANTI, Cristiane. Reforma tributária: PLP 68 limita acesso ao fundo de compensação, afirma parecer. JOTA, São Paulo, 1 nov. 2024. Disponível em: https://www.jota.info/tributos/reforma-tributaria-plp-68-limita-acesso-ao-fundo-de-compensacao-afirma-parecer.
FREITAS, André Luiz Martins; PALHARES, João Luís Carvalho. Como irá funcionar o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais de ICMS. Consultor Jurídico (ConJur), 11 mar. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mar-11/fim-dos-beneficios-fiscais-na-reforma-tributaria-como-ira-funcionar-o-fundo-de-compensacao-de-beneficios-fiscais-de-icms/.
LOBATO, Valter de Souza; TEIXEIRA, Tiago Conde. Juros sobre o capital próprio (JCP): natureza jurídica, não caracterização como gasto tributário e limites da TJLP. Parecer jurídico elaborado para Gorin Advocacia. Belo Horizonte: Sacha Calmon – Misabel Derzi Advogados e Consultores, jun. 2021.
HERNANDES, Kelzer Schneider; VIEIRA, Stela Santos Fiaes. Reforma tributária e os impactos do fim da concessão de benefícios fiscais. Consultor Jurídico (ConJur), 2 jul. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-jul-02/reforma-tributaria-e-os-impactos-do-fim-da-concessao-de-beneficios-fiscais/.
[1]Com raízes na Lei n. 4.320/1964 que classifica os tributos enquanto receita pública corrente destinada ao custeio das atividades estatais, e na disposição do art. 165, §6º, da CF/1988, que exige provisionamento dos incentivos e levam a própria RFB a considerar os benefícios fiscais como “gastos tributários” representativos de “desvios do Sistema Tributário de Referência”.
[2] Em comunicado institucional disponível no site da RFB, se expressaram nos seguintes termos: “Ou seja, desonerações de ICMS concedidas em caráter geral e/ou impessoal são benefícios difusos que atuam de modo difuso sobre o mercado como um todo e tem como objetivo reduzir o ônus tributário sobre o produto, o qual seria suportado pelo adquirente que não poderia se creditar do ICMS incidente na operação, considerando o caráter não cumulativo desse tributo”.